杭州，这座长三角市区陆域面积最大的城市，迎来20年间第四轮空间结构调整。

4月9日，浙江省政府官网发布通知，杭州市部分行政区划调整已获国务院批复同意。同日，杭州部分行政区划优化调整实施动员部署会议召开。

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经过此番调整，杭州市下辖10个区、2个县，代管1个县级市，分别为：上城区、拱墅区、西湖区、滨江区、萧山区、余杭区、临平区、钱塘区、富阳区、临安区、桐庐县、淳安县、建德市。

总体建制数量不变，但内部结构已然“大换血”。

上城区与江干区合并、下城区和拱墅区合并、余杭区一分为二、钱塘新区由功能区升格为行政区……调整范围之广，可见杭州魄力之大。

2019年，杭州人口增量一举超越深圳，跃居全国第一，由此晋升千万人口城市。不过，经济快速增长和人口持续流入的另外一面是，“区域空间不协调、产业布局不合理、人口密度不均衡、空间规划不协同等问题日益凸显，已成为制约城市高质量发展的瓶颈”。

此次行政区划调整，正是在这一背景下出台。此前，杭州“十四五”规划纲要提出，要打造“一核九星”特大城市新型空间格局——即“城市核心区+9个郊区新城”，其实就已透露出一些“蛛丝马迹”。而此番调整落地，能否带动杭州向“世界一流的现代化国际大都市”发起冲刺？

调整后的杭州行政区划示意图 图片来源：杭州日报

重塑

在此之前，21世纪以来的20年间，杭州已经历3次空间结构调整——

2001年，萧山、余杭撤市建区，与原来六个区构成“新杭州”，市区面积由此从683平方公里扩大到3068平方公里，在当时的副省级城市中由倒数第1位升至5位；

2014年，1808平方公里的富阳撤市建区，市区面积增至4876平方公里；

2017年，临安撤市建区，市区面积猛增64%至8002.8平方公里，杭州成为长三角市区陆域面积最大的城市。

《2020年杭州统计年鉴》显示，位于市中心的上城区、下城区面积均不足30平方公里，临安、萧山等郊区面积却有上千平方公里，差距巨大。

其中，下城区人口密度高达17954人/平方千米，上城区、拱墅区分别为13260人/平方千米、8366人/平方千米，典型的“僧多粥少”。全市人口密度最高的下城区与密度最低的淳安县（81人/平方千米），相差超过200倍。

一组更直观的反差数据是，上城区、下城区、拱墅区3个区，以占杭州全市0.7%的土地面积，承载了全市14%的人口。

不仅如此，杭州上城、下城等老城区小学、初中名校众多，优质医疗、教育资源密集。而外围江干、拱墅、萧山、余杭等城区，则备受优质公共服务供给相对不足困扰。正是因此，在4月9日的动员大会上，杭州市委书记周江勇着重提到，要把优化布局作为着力点，切实解决人口密度和公共服务供给不均衡的突出矛盾。

这只是杭州新一轮城市空间格局重塑的第一步。

根据规划，未来5年，杭州将按照“多中心、网络化、组团式、生态型”的原则，加快构建“一核九星、双网融合、三江绿楔”的新型特大城市空间格局。

杭州“一核九星”示意图 图片来源：都市快报

具体而言，就是要引导城市核心区过度密集区块人口向郊区新城疏散、城市新流入人口向郊区新城集聚，有效遏制城市单体规模无序蔓延，形成“众星拱月”的组团式发展形态。

新机

同样有望得到进一步缓解的，还有杭州的产业发展瓶颈。

面对制造业占比下降过快问题，两年前，杭州提出“新制造业计划”，制造业随即成为杭州产业发展的“关键词”。

图片来源：摄图网

区域经济理论指出，有怎样的产业经济地理，将决定城市有怎样的产业格局。在杭州对制造业进行整体再造过程中，土地问题成为率先需要解决的重点内容。

纵观杭州，1996年由萧山划出并成立的滨江区，被认为是整个城市的制造业发展重点。但作为杭州面积最小的区之一，滨江区产业用地紧缺的隐忧一直存在。自2018年开始，杭州启动全市工业用地、产业单元专项规划编制，以优化存量土地、最大限度释放工业用地价值。

对于此轮工业用地的再梳理，杭州市规划局相关负责人曾对媒体解释，“我们有必要结合杭州工业向何处去的思考，加强对全市工业布局和空间保障的研究。”

下一个制造业重点应诞生于何处？杭州需要进一步破题。

在发展制造业的“指挥棒”下，2019年，在整合大江东产业集聚区与杭州经济技术开发区（下沙）基础上，钱塘新区正式挂牌成立。根据之前的规划，钱塘新区的目标是“成为展示我国先进制造业发展水平的重要窗口”，且将在“条件成熟后创建国家级新区”。

钱塘新区示意图 图片来源：杭州网

从数据上看，钱塘新区已积淀起制造业发展的基本条件。2020年，钱塘新区GDP达到1095.7亿元，与主城区江干区、下城区大致相当。

但去年底，《浙江日报》深入分析指出，钱塘新区“依然存在区域发展不平衡、产业结构不够优化、低效工业用地较多等问题”，“空间储量不多、开发成本较高、利用效益偏低等因素已逐渐成为实体经济高质量发展的阻碍”。

在对低效工业用地进行整治同时，钱塘新区跨区又跨江的发展机制急需改变。有专家指出，作为杭州“拥江发展”战略的进一步延续，钱塘新区由功能区设为行政区钱塘区，区域决策权、控制权和执行权将进一步统一，有利于其进一步实现资源调配与产业发展。

在保障新一轮制造业发展阵地同时，杭州还为制造业的未来发展拓宽边界。

互动

而从另一个层面来看，新设区的钱塘和临平，还有推动杭州区域协同的功能。

位于杭州东北侧的临平，与上海有着天然的区位亲近感。一组数据在当地被反复提及：临平到杭州东站和萧山机场分别需20、30分钟车程，而到上海虹桥枢纽仅需45分钟。基于此，在临平新城管委会官网概况一栏，临平被描绘为“杭州接轨上海、融入长三角的门户和枢纽”。

图片来源：杭州网

临平亦探索将距离优势转化为产业合作优势。在余杭“上海科研溢出+余杭智造落地”的产业转化模式下，长三角企业创新研发总部基地、长三角数字科创园、长三角（杭州）高层次人才创新城等项目先后落户临平。数据显示，截至去年9月，“已有20多家长三角优质企业落户临平新城”。

在临平向北的同时，钱塘加速与南侧亲密互动。

2017年，浙江提出谋划实施杭州湾“大湾区”，此后，杭州、宁波、绍兴均沿杭州湾设立钱塘新区、前湾新区和滨海新区，向湾发展已然成势。在整合优势的思路下，三大新区开始谋划“抱团”，从钱塘新区向南形成一个沿湾发展的“弧形”杭州湾产业带。

在推进杭绍甬一体化过程中，钱塘新区也由此成为杭州突破行政壁垒、寻求区域协同的重要承载地。

去年，杭州市委书记周江勇率杭州市党政代表团赴宁波市考察学习。他指出，希望两地继续唱好“双城记”，在打造杭州湾产业带新高地上深化合作。其中，将大力推动杭州钱塘新区、城西科创大走廊和宁波前湾新区、甬江科创大走廊协同发展。

同样作为新兴产业聚集区，新区之间的“共同话题”，将有望激发更多合作空间。比如，在2019年发布的《杭州钱塘新区规划纲要》中，就包含了一条从钱塘新区到前湾新区的自动驾驶试验线。

图片来源：杭州发布

从这个意义上来说，临平与钱塘设区，均将进一步推动杭州融入长三角，在整个区域中再定位自身。而这反过来亦推动杭州向东发展。

事实上，主城区靠东的杭州，一直在向东和向西发展之间摇摆不定。2000年，杭州曾提出“东进”战略，一度使城市的资源加速向东倾斜。但自2013年阿里巴巴进驻余杭的西溪园区后，随着项目的一路向西，城市重心又在某种程度上开始向西偏移。

如今，在区域协同发展的大方向下，向东是否将是杭州新一轮发展的出路？此次区划调整，似乎正在为杭州作出抉择。

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